Cadre légal des forces armées en opération (2009-2011)

 Etat major arméesEn juillet 2009, l’ARPE a signé avec le ministère de la Défense une convention pour la réalisation d’une étude intitulée “Cadre légal des forces armées en opérations”. Commencée le 13 novembre 2010, cette recherche, commanditée par le Service d’emploi des forces de l’État-major des armées, répondait à la demande de l’armée française de clarifier les cadres juridiques de plus en plus complexes des missions militaires à l’extérieur du territoire français et de l’intervention des forces armées sur le territoire national ; d’apporter des solutions à des problèmes et défis  concrets ; enfin d’étudier l’opportunité de faire évoluer les cadres juridiques existants.

Sous la direction des Professeurs Geneviève Giudicelli-Delage et Stefano Manacorda, trois chercheurs ont travaillé sur cette recherche : Olivier Cahn, maître de conférences à la  Faculté de droit de l’Université de Cergy-Pontoise, Julie Alix, maître de conférences à la  Faculté de droit de l’Université du Maine, Fatma Boggio-Cosadia, doctorante en droit de l’Université Paris 1, Panthéon Sorbonne.

Durant l’année 2010, trois rapports intermédiaires, rédigés à intervalles de trois mois ont été remis à l’État-major des Armées. Ces restitutions ont été à chaque fois suivies de réunions avec le Comité de pilotage de la recherche au ministère de la Défense dirigé par des militaires du Service d’emploi des Forces armées, et également composé de militaires du Service juridique de l’État-major des Armées. Ces réunions ont été l’opportunité pour les membres du Comité de pilotage de faire des commentaires sur les rapports remis, et pour l’équipe de recherche de l’ARPE de répondre aux questions. Dans tous les cas, ces réunions ont permis de clarifier les attentes de l’État-major des Armées et les choix et orientations de l’ARPE.

Le premier rapport dresse un état général des deux questions : opérations extérieures et missions intérieures, et des pistes de recherche susceptibles d’être explorées dans les rapports suivants.

Le deuxième rapport traite des pouvoirs de police des forces armées en opérations extérieures et des conditions de  participation des forces armées sur le territoire national à l’aune de la jurisprudence du Conseil d’Etat, de la Cour de cassation et de la Cour européenne des droits de l’homme.

Le troisième rapport présente la question de la responsabilité pénale des militaires en opérations extérieures et les règles gouvernant le maintien de l’ordre et le recours à la “force légitime” en droit positif et sur le territoire français.

Le 31 janvier 2011, l’ARPE a remis à l’État-major des Armées le Rapport final de la recherche. Ce rapport présente une synthèse de propositions et de recommandations concrètes concernant les évolutions souhaitables du cadre normatif, ainsi que les mesures pratiques d’accompagnement des cadres juridiques des missions des forces armées à l’extérieur et sur le territoire français. Il présente en annexe un résumé des rapports précédents. La remise du Rapport final a été suivie en avril 2011 d’une réunion de restitution organisée dans les locaux du Service d’emploi des forces de l’État-major des Armées, au cours de laquelle l’équipe de l’ARPE a présenté une synthèse des propositions et des recommandations.

La recherche a mis en exergue une certaine mutation, au cours des dernières années, du contexte dans le cadre duquel les forces armées sont amenées à intervenir, en particulier : une multiplication du nombre et de la variété des missions demandées aux forces armées (peace keeping, peace building, police internationale, maintien de l’ordre public, etc.), avec un risque intrinsèque de déclenchement du système pénal découlant de l’usage de la force ; l’augmentation du nombre des faits potentiellement délictueux ou criminels, témoignée par le recours croissant à la justice pénale (nombre de plaintes et de poursuites d’office et, à une échelle moindre, de condamnations), en France aussi bien qu’à l’étranger ; la complexité croissante du cadre normatif applicable, tenant à la coexistence de normes internes et internationales (dont l’éventail est très large), auxquelles s’ajoutent les règles d’engagement à la portée normative incertaine.

Parmi les nombreuses difficultés surgissant d’une telle mutation du contexte, la recherche a constaté : une certaine inadaptation des normes pénales de fond et de procédure applicables, en raison du défaut de prise en compte des spécificités propres au contexte des opérations ; un affaiblissement de la sécurité juridique tenant à l’incertitude qui accompagne leur application, notamment au plan jurisprudentiel ;  un sentiment d’insécurité ressenti en termes opérationnels, susceptible à son tour d’affaiblir la fonction d’orientation de l’interdit pénal.

Le droit français s’organise autour de deux états juridiques : le temps de paix et le temps de guerre. Ces deux états distincts emportent nécessairement des conséquences différenciées sur la répartition des pouvoirs au sein de l’Etat, mais aussi sur l’action des forces armées, qu’il s’agisse d’opérations extérieures ou intérieures.

Au plan des opérations à l’extérieur du territoire national, la configuration des conflits actuels, en particulier des conflits armés sur le territoire d’Etats tiers, ainsi que la mobilisation qu’ils suscitent au plan international – missions de maintien,  restauration, imposition ou consolidation de la paix menées hors du champ de la guerre conventionnelle – rendent de plus en plus inopérante voire désuète cette distinction binaire entre état de guerre et état de paix et révèlent l’existence d’un cadre juridique inadapté. Dans ce contexte la réglementation des dispositifs d’intervention des forces armées par le droit public, qu’il soit international ou interne, n’est pas celui qui pose le plus de difficultés. Les enjeux de cet encadrement concernent davantage le droit pénal, dans la mesure  où l’intervention des forces armées implique l’usage de la force et la mise en œuvre de pouvoirs coercitifs. S’interroger sur les nouvelles dimensions d’ordre pénal que pose l’intervention militaire conduit nécessairement à rechercher instamment des réponses à des problèmes concrets, mais aussi à se confronter à une réalité  de plus en plus ardue : l’internationalisation croissante du droit de punir,  l’interrelation inéluctable entre les systèmes juridiques, en passant par les thèmes particulièrement actuels de la « guerre juste », de la justice rendue par la guerre, ou encore de la guerre pour la paix.

S’agissant des opérations sur le territoire national, le cadre juridique d’emploi des forces armées est celui du droit commun. Ainsi, et à l’exception de la gendarmerie, les militaires ne peuvent faire emploi de la force que dans le cas de la légitime défense selon les dispositions du Code pénal et ont, à l’occasion de l’exécution de leur mission, les mêmes droits que les autres citoyens. Cependant les dispositions des lois relatives à l’état de siège et à l’état d’urgence permettent de confier des pouvoirs de police à l’autorité militaire, laquelle peut apporter des restrictions à l’exercice des libertés publiques sous le contrôle du juge administratif. En dehors de ces dispositions exceptionnelles, l’intervention actuelle des forces armées sur le territoire national procède essentiellement de leur participation à la lutte antiterroriste, mais cette mission de protection du territoire ne leur confère pas le pouvoir d’accomplir des actes de police judiciaire (à l’exception, évidemment, des personnels de la Gendarmerie nationale). L’engagement des armées dans des missions terrestres de sécurité ne peut donc correspondre qu’à des nécessités exceptionnelles et intervenir en complémentarité des forces de police. La question de la lutte contre le terrorisme impose néanmoins de s’interroger sur la définition de ces nécessités exceptionnelles, à la lumière notamment de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme, sur les conséquences que la relation de subordination de l’autorité militaire à l’autorité civile créerait sur la chaîne de commandement, et donc sur la responsabilité pénale.

Les lignes directrices retenues par l’ARPE pour traiter des deux volets de la recherche ont été les suivantes. En ce qui concerne le premier volet sur le cadre légal des forces armées en opérations extérieures : clarifier le(s) cadre(s) juridique(s) et  légal(aux)  applicable(s) ; définir les différents niveaux de droit pénal de fond et de procédure pénale applicables ainsi que leurs interactions ; identifier les questions soulevées par la jurisprudence et les solutions envisagées ; explorer les perspectives d’évolution du cadre actuel à la lumière des débats en cours et de l’actualité législative. En ce qui concerne le second volet sur le cadre légal des forces en opérations sur le territoire national : faire un état des lieux du cadre juridique actuel ; étudier l’opportunité de son évolution.

La ligne directrice fondamentale des propositions émises par l’ARPE consiste à situer les réponses pénales dans le cadre du “pluralisme ordonné”, soit, premièrement, de prendre en compte les différentes composantes juridiques de sources interne et internationale (droit international humanitaire, droit des droits de l’homme, droit pénal international) ; deuxièmement, de faire un effort de rationalisation en vue d’ériger en système cet ensemble normatif hétérogène, de manière à contrecarrer le sentiment d’insécurité juridique actuel.

Dans le cas des opérations à l’extérieur du territoire national (OPEX), le rapport envisage “une évolution tempérée” du cadre pénal, dans le sillage des réformes entreprises récemment par le législateur (loi n° 2011-13 du 5 janvier 2011 relative à la lutte contre la piraterie et à l’exercice des  pouvoirs de police de l’Etat en mer, et loi n° 2010-930 du 9 août 2010 portant adaptation du droit pénal à l’institution de la Cour pénale internationale). Pour les opérations menées sur le territoire national l’ARPE préconise “le maintien du statu quo” du cadre juridique actuel.

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Citer ce billet
arpe (2015, 15 mars). Cadre légal des forces armées en opération (2009-2011). ARPE - Association de Recherches Pénales Européennes. Consulté le 24 mai 2024, à l’adresse https://doi.org/10.58079/cz6i

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